• Rachunkowość budżetowa bez tajemnic
• Budżet
• Finanse z odpowiedzialnością
• Przepisy prawne i orzecznictwo
• Jednostki finansów publicznych
• Prawo zamówień publicznych
• Finanse samorządowe
• Finanse pod kontrolą
• Fundusze unijne
• Dotacje ze środków publicznych
• Daniny publiczne
• Dobre książki

Prowadzenie gospodarki finansowej sołectw na podstawie statutu gminy i statutów sołectw

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 20 stycznia 2010 r. (sygn. akt: I SA/Bd 951/09)

Tezy

1. Ustawa z 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim (Dz.U. Nr 52, poz. 420) nie uchyla ani nie zmienia przepisów art. 48 i art. 53 ustawy o samorządzie gminnym dotyczących prowadzenia przez jednostki pomocnicze (w tym sołectwa) gospodarki finansowej.
2. Wyodrębnienie środków funduszu sołeckiego nie wyklucza innych formy finansowania działalności sołectw.
3. Uchwała rady gminy w sprawie wyrażenia zgody bądź niewyrażenia zgody na utworzenie funduszu sołeckiego - dotyczyć może tylko danego roku budżetowego, zaś termin na jej podjęcie (do 31 marca roku poprzedzającego rok budżetowy), należy uznać za nieprzekraczalny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie /.../ po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Białe Błota na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z 14.10.2009 r. Nr XX/32/09 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy B.B. Nr XXXVI/412/2009m z dnia 24.09.2009 r. - uchyla zaskarżoną uchwałę.

Sytuacja faktyczna i sprawy prawne

Według Statutu Gminy B.B. i statutów sołectw, w Gminie działa 11 sołectw, zaś przepisy statutowe każdemu sołectwu zapewniają możliwość rokrocznego planowania do budżetu gminy swoich zadań na równowartość środków ustalanych jako wielkość procentowa od wpływów podatków z terenu sołectwa.

Dnia 16.6.2009 r. w Urzędzie Gminy B.B. odbyło się szkolenie, na którym sołtysi i urzędnicy gminni poznali uwarunkowania wynikające z ustawy z 20.2.2009 r. o funduszu sołeckim (Dz.U. Nr 52, poz. 420 - dalej: u.f.s.). Wskazano również na możliwość funkcjonowania funduszu sołeckiego równolegle do istniejących w Gminie zasad gospodarki finansowej sołectw opartych na przepisach statutowych. Jak ustaliły służby finansowe Urzędu, uruchomienie w roku 2010 funduszu sołeckiego spowodowałoby przeznaczenie na zadania sołeckie kwoty bliskiej kwocie dotychczasowych wydatków sołeckich wynikających z przepisów statutowych. Relatywnie wysokie dochody gminy (ok. 45 min zł przy liczbie ludności od 15.700) oznaczałyby, że na skutek realizacji wydatków funduszu sołeckiego w roku 2011 Gmina B.B. otrzyma z budżetu państwa zwrot wydatków na poziomie najniższym z możliwych, czyli tylko 10% z art. 2 ust. 5 u.f.s.

Uchwałą Nr XXXIV/378/2009 z 18.6.2009 r. Rada Gminy B.B. postanowiła o wyodrębnieniu w budżecie roku 2010 środków funduszu sołeckiego - w rozumieniu przepisów ustawy z 20.2.2009 r. o funduszu sołeckim. Jednak na kolejnej sesji uchwałą z 27.8.2009 r. Nr XXXV/400/2009 Rada Gminy B.B. uchyliła wcześniejszą uchwałę z 18.6.2009 r. i nie wyraziła zgody na utworzenie funduszu sołeckiego w budżecie 2010 r. Wydana po dniu 30.6.2009 r. (z art. 6 u.f.s.) uchwała Nr XXXV/400/2009 nie została zakwestionowana przez organ nadzoru.

Kwestionowana uchwała Rady Gminy B.B.

Porządkując wewnętrzne przepisy z zakresu procedury budżetowej, Rada Gminy B.B. podjęła zakwestionowaną przez RIO uchwałę Nr XXXVI/412/2009 z 24.9.2009 r. zmieniającą uchwałę w sprawie procedury uchwalania budżetu oraz rodzaju i szczegółowości materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi budżetu.

Kwestionowaną uchwałą do § 5 uchwały nr XX/220/2008 z 24.4.2008 r. w sprawie procedury uchwalania budżetu oraz rodzajów i szczegółowości materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi budżetu" - dodano ustęp 4 w brzmieniu: „4. Począwszy od roku 2010 projekt budżetu przedkładany Radzie Gminy zawiera osobne załączniki o planach finansowo-rzeczowych sporządzanych zgodnie ze stosownymi zapisami poszczególnych sołectw".

Rozstrzygnięcie nadzorcze RIO

Uchwałą Nr XX/32/09 z 14.10.2009 r. Kolegium RIO w B. stwierdziło nieważność uchwały Nr XXXVI/412/2009 Rady Gminy B.B. z 24.9.2009 r. zmieniającej uchwałę w sprawie procedury uchwalania budżetu oraz rodzaju i szczegółowości materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi budżetu.

Jako przyczynę unieważnienia ww. uchwały Nr XXXVI/412/2009 wskazano istotne naruszenie art. 1 ust. 1 u.f.s. - w kontekście do wcześniej wyrażonej zgody na funkcjonowanie w roku 2010 funduszu sołeckiego i późniejszego cofnięcia tej zgody. Zdaniem organu nadzoru w budżecie Gminy B.B. roku 2010 nie mogą być wyodrębnione środki funduszu sołeckiego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zapisu uchwały dopuszczającej załącznik sołecki do budżetu 2010 roku.

Skarga gminy B.B. na rozstrzygnięcie nadzorcze RIO

W skardze do WSA na rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina B.B. wniosła o uchylenie w całości uchwały Kolegium RIO Nr XX/32/09 z 14.10.2009 r. zarzucając naruszenie art. 48 ust. 1, art. 51 ust. 3 oraz art. 91 ust. 1 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591; ze zm. - dalej: u.s.g.).

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w statutach sołectw Gminy B.B. przewidziano wysokość puli środków finansowych, których sołectwo może wskazać przeznaczenie w projekcie budżetu gminy, przy czym o podziale tych środków decyduje ostatecznie Rada Gminy w uchwale budżetowej. Zapisy te mają umocowanie w art. 48 ust. 1 i art. 51 ust. 3 u.s.g.. Zdaniem skarżącej Gminy B.B., w zapisie § 11 Statutu Gminy (zgodnie z art. 51 ust. 3 u.s.g.) określono uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. Jednostka pomocnicza przedstawia plan podziału środków finansowych do projektu budżetu gminy, po czym rada albo ten plan zatwierdza, albo dokonuje w nim zmian.

W ocenie strony skarżącej, skoro ustawa o funduszu sołeckim nie uchyliła art. 48 ust. 1 i art. 51 ust. 3 u.s.g. (regulujących gospodarkę finansową sołectw) to możliwie jest: (1) funkcjonowanie gospodarki finansowej sołectw ograniczonej do obowiązywania zasad określonych w statucie gminy, gdy rada podjęła uchwałę o niewyrażeniu zgody na uruchomienie funduszu sołeckiego z art. 1 ust. 1 u.f.s.; lub (2) funkcjonowanie obok siebie dwóch rozwiązań, gdzie funkcjonuje pula sołecka ze statutu gminy i pula z funduszu sołeckiego, gdy rada gminy wyraziła zgodę na uruchomienie na dany rok funduszu sołeckiego.

Zdaniem strony skarżącej dopuszczalne jest pozostawienie w Statucie Gminy własnych rozwiązań, które traktują odmiennie niż model funduszu sołeckiego o zasadach partycypacji sołectw w decydowaniu o wydatkach budżetu gminy. W odpowiedzi na skargę, organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko ze swojego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Umotywowanie wyroku Wojewódzkiego Sądu administracyjnego

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. - stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy B.B. dotyczącej spraw procedury budżetowej i spraw konstrukcji wydatków budżetu - narusza prawo, a konkretnie art. 53 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Na mocy powyższego zapisu „Procedurę uchwalania budżetu oraz rodzaje i szczegółowość materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi określa rada gminy". Kwestionowana zmiana uchwały Rady Gminy nr XX/220/2008 z 24.4.2008 r. w sprawie procedury uchwalania budżetu oraz rodzajów i szczegółowości materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi budżetu - dokonana unieważnioną uchwałą Nr XXXVI/412/2009 - poprzez dodanie ustępu 4 w § 5 (j.w.) była uprawniona.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem Regionalnej Izby Obrachunkowej, iż wprowadzoną zmianą [uchwały proceduralnej] w projekcie budżetu na 2010 r. zostały wyodrębnione stricte środki funduszu sołeckiego, przeznaczone na realizację zadań własnych gminy, co narusza art. 1 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim, gdyż uprzednio Rada Gminy podjęła uchwałę o niewyrażeniu zgody na utworzenie funduszu sołeckiego (uchwała z 27.8.2009 r. Nr XXXV/400/2009 zmieniająca uchwałę wyrażającą zgodę na utworzeniu w 2010 r. funduszu sołeckiego).

Przede wszystkim stwierdzić należy, że instytucja funduszu sołeckiego wprowadzona została do porządku prawnego ustawą z 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. Nr 52, poz. 420 ze zm.), która weszła w życie 1 kwietnia 2009 r. Utworzenie funduszu sołeckiego, choć nie jest obligatoryjne, to możliwe jest jedynie w oparciu o procedurę zawartą we wskazanej wyżej ustawie. Na postawie art. 1 ust. 1 u.f.s. decyzje w tej sprawie podejmuje Rada Gminy do 31 marca roku poprzedzającego rok budżetowy. W tym też roku w przypadku podjęcia przez Radę Gminy uchwały o wyodrębnieniu środków funduszu sołeckiego wykonywane są dalsze czynności związane z uchwaleniem wniosku [sołeckiego]. Czy środki funduszu sołeckiego zostaną przyznane konkretnym sołectwom zależy od tego, czy złożony zostanie stosowny wniosek odpowiadający warunkom formalnym określonym w art. 4 u.f.s. oraz czy zadania określone we wniosku będą spełniały określone ustawą wymogi.

Uchwała Rady Gminy w sprawie wyrażenia zgody - bądź nie - na utworzenie funduszu sołeckiego dotyczyć może tylko danego roku budżetowego. Termin 31 marca roku poprzedzającego rok budżetowy należy uznać za nieprzekraczalny, przy czym zgodnie z art. 6 u.f.s. w roku 2009 Rada Gminy mogła podjąć rzeczoną uchwałę do 30 czerwca 2009 r. Po upływie tych terminów Rada Gminy traci uprawnienie do podjęcia uchwały, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.f.s. co skutkuje brakiem możliwości wyodrębnienia funduszu w budżecie dotyczącym roku budżetowego, w odniesieniu do którego uchwała została podjęta.

W niniejszej sprawie wbrew stanowisku RIO została podjęta pozytywna uchwała na wyodrębnienie w budżecie gminy na rok 2010 środków stanowiących fundusz sołecki (uchwała Rady Gminy B.B. Nr XXXIV/378/2009 z 18.6.2009 r.). Tak więc Rada Gminy skorzystała ze swojego uprawnienia i wyraziła w przepisanym terminie zgodę na wyodrębnienie funduszu.

W ocenie Sądu uchwała Rady Gminy B.B. Nr XXXV/400/2009 z 27.8.2009 r., którą Rada Gminy B.B. uchyliła ww. uchwałę z 18.6.2009 r. - nie ma mocy sprawczej jako podjęta po terminie wskazanym w ustawie, a więc po 30 czerwca 2009 r.

Zgodzić się należy też ze skarżącą, że nie ma również przesłanek do uznania, iż wyodrębnienie środków funduszu sołeckiego wyklucza inne formy finansowania działalności sołectw. Ustawa o funduszu sołeckim nie uchyla ani nie zmienia przepisów ustawy o samorządzie gminnym dotyczących prowadzenia przez jednostki pomocnicze (w tym sołectwa) gospodarki finansowej. Wyodrębnienie środków funduszu służy wykonywaniu konkretnych, ściśle określonych przedsięwzięć opisanych we wniosku sołectwa, a nie zadań przekazanych sołectwu w statucie czy korzystaniu z mienia przekazanego sołectwu.

Biorąc pod uwagę treść przepisu art. 48 ust. 1 zd. 1 u.s.g. „(...) Jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie" - należało stwierdzić, że prawo do zarządzania tym mieniem, korzystania zeń i rozporządzania dochodami z tego mienia wynika z zakresu określonego w statucie tej jednostki. Zasady przekazywania jednostkom pomocniczym składników mienia do korzystania ustala Rada Gminy, co wynika z kolei z art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony akt.

Komentarz

W wyniku wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego, w uchwale budżetowej Nr XLII/460/2010 Rady Gminy B.B. na rok 2010 z 13.1.2010 - nie wyodrębniono żadnych wydatków sołeckich. Nie wyodrębniono ani środków przewidzianych w Statucie Gminy i statutach sołectw, ani środków funduszu sołeckiego.

Po wyroku z 20.1.2010 r. sytuacja prawna Gminy B.B. stała się szczególnie skomplikowana. Co potwierdził Sąd, w zakresie budżetu roku 2010 działają przepisy statutowe, które gwarantują sołectwom (na tam określonych zasadach) możliwość planowania w tym budżecie swoich wydatków sołeckich. Jednocześnie Sąd wskazał Gminie i organowi nadzoru, że nieobjęta postępowaniem uchwała Nr XXXV/400/2009 z 27.8.2009 r., którą Rada Gminy B.B. uchyliła uchwałę z 18.6.2009 r. o utworzeniu funduszu sołeckiego - jako podjęta po terminie - nie ma żadnej mocy sprawczej. Pogląd taki pokrywa się również z wyrokiem WSA w Krakowie z 13.1.2010 r. (sygn. akt: I SA/Kr 1526/09) w którym unieważniono wydaną po terminie ustawowym uchwałę dotyczącą utworzenia funduszu sołeckiego.

Powyższy pogląd WSA w Bydgoszczy oznacza, że w zakresie budżetu 2010 roku sołectwa Gminy B.B. mają nie zrealizowane uprawnienia wynikające z utworzonego funduszu sołeckiego oraz niezrealizowane uprawnienia ze statutu gminy i statutów sołectw.

Na tyle, na ile prawo do zadysponowania środkami funduszu sołeckiego (po terminie 30.9.2009 r. na opracowanie wniosku sołeckiego) nie jest już możliwe do realizacji, Rada Gminy B.B. może jednak w ramach budżetu na rok 2010 wyodrębnić środki dla sołectw w wielkościach, jak statuty sołeckie. W tym względzie istnieją jednak pewne utrudnienia natury formalnej wynikające z art. 9 pkt 2 ustawy z 27.8.2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241). Przepis art. 53 ust. 1 u.s.g., jako podstawa prawna kwestionowanej uchwały proceduralnej, utracił moc 1.1.2010 r., a wraz z nim zalegalizowana przez WSA uchwała proceduralna. Warunkiem wyodrębnienia załącznika sołeckiego w obowiązującym w budżecie roku 2010 jest podjęcie przez Radę Gminy uchwały proceduralnej na zasadach z art. 234 w związku z art. 236 ust. 5 ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Tym sposobem Rada Gminy B.B. może wydzielić środki dla sołectw w roku 2010 i wyspecyfikować zadania sołeckie w odrębnym załączniku do budżetu.

Podkreślić dodatkowo należy to, że wyrok WSA w Bydgoszczy zawiera jeszcze jedną fundamentalną tezę ogólną, iż wprowadzenie w gminie funduszu sołeckiego jest niezależne od funkcjonowania gospodarki finansowej sołectw, opartej na zapisach statutowych z art. 48 i art. 51 u.s.g. Dlatego w niektórych gminach kraju, po podjęciu uchwały o utworzeniu funduszu sołeckiego na 2010 r., rady gmin zmieniły zapisy statutowe w ten sposób, że wraz z dodaniem do nich odwołania się do możliwej uchwały z ustawy o funduszu sołeckim - statuty te zastrzegają, że w przypadku podjęcia uchwały o utworzeniu funduszu sołeckiego, przewidzianych w statucie zasad gospodarki finansowej sołectw - nie stosuje się. W ten sam sposób Gmina B.B. mogła w roku 2010 zawiesić działanie ww. przepisów statutowych, zamiast poodejmować 27.8.2009 r. (czyli po terminie 30.6.2009 r.) uchwałę Nr XXXV/400/2009 - cofającą wcześniejszą zgodę na utworzenie funduszu sołeckiego, a wynikającą z prawidłowej i skutecznej uchwały z 18.6.2009 r.