BDO Finanse Publiczne nr 6 (20) Czerwiec 2009
A A A
Stanowisko Związku Miast Polskich w sprawie projektu Programu Statystyki Publicznej GUS na rok 2010(Źródło: Związek Miast Polskich)
Poniżej publikujemy stanowisko Związku Miast Polskich w sprawie projektu Programu Statystyki Publicznej GUS na rok 2010
Środki, jakimi gospodarują jednostki samorządu lokalnego i regionalnego przekroczyły już 33% łącznych wydatków budżetów publicznych (2007) stanowiąc równowartość blisko 11% PKB. Jednocześnie należy podkreślić, że jednostki samorządu terytorialnego ponoszą 67% wysiłku inwestycyjnego sektora publicznego, można więc śmiało powiedzieć, że to samorząd terytorialny przejął główną odpowiedzialność za funkcjonowanie i rozwój infrastruktury służącej obywatelom naszego kraju.
Jednocześnie wraz z postępami w integracji z Unią Europejską posiadanie przez jednostki samorządu aktualnych i właściwych danych statystycznych warunkuje jakość planowania i zarządzania strategicznego oraz operacyjnego. To od trafności analiz i dostępności danych zależy w dużej mierze efektywność wydatkowania środków krajowych i europejskich. Należy również pamiętać, że Parlament licznymi ustawami nałożył na jednostki samorządu obowiązek przygotowania szeregu obowiązkowych rocznych i wieloletnich programów. Nie wszystkie potrzebne do tego dane są aktualnie dostępne dla osób sporządzających te plany i programy.
Z zadowoleniem witamy dotychczasowe osiągnięcia i dalsze plany rozwoju Banku Danych Regionalnych, m.in. utworzenia Banku Danych Lokalnych. Doceniając ten proces i mając świadomość, że będzie rozłożony w czasie, wnosimy niniejszym o modyfikacje Programu Statystyki Publicznej na rok 2010 oraz następne lata w takim kierunku, aby lepiej dostosować zakres dostępnych danych do potrzeb bieżącego i strategicznego zarządzania lokalnego i regionalnego.
Starając się rekompensować niedostatki danych w zasobach GUS, Związek Miast Polskich rozwijał przez ostatnich 10 lat System Analiz Samorządowych (SAS). Jest to w chwili obecnej jedyne w kraju narzędzie monitoringu rozwoju miast oraz podstawowych parametrów dostarczania usług publicznych. Dane systemu SAS - dostępnego publicznie na www.zmp.poznan.pl - czerpiemy z miast członkowskich oraz z BDR i sprawozdawczości resortowej (MF i MEN). Baza ma charakter wskaźnikowy, pozwalający na szerokie porównania między jednostkami samorządu. Na tej podstawie dokonujemy corocznie sektorowych analiz i uogólnień, szczególnie dotyczących podstawowych usług publicznych, na które samorządy wydatkują najwięcej środków. Raporty te są umieszczane na stronie SAS i ZMP. Jesteśmy w trakcie rozszerzania bazy SAS na gminy wiejskie i powiaty ziemskie.
Przez 10 lat realizacji SAS wypracowaliśmy i sprawdziliśmy użyteczność licznych wskaźników - do wielu z nich pozyskujemy dane bezpośrednio z miast, bo danych wyjściowych nie ma w GUS ani w bazach resortowych. Danych do szeregu wskaźników brakuje nawet w samych jednostkach samorządu, bo informacje na ten temat nie są zbierane. Ponadto, bez objęcia tych danych obowiązkiem statystycznym poprzez włączenie do odpowiednich formularzy statystycznych (np. SG-01 i inne) nie uda się uzyskać ich dla wszystkich jednostek, bez czego pełna porównywalność w skali kraju oraz szerokie upowszechnienie prawidłowego planowania nie będzie możliwe. Należy zaznaczyć, że w wielu przypadkach GUS zbiera dane na poziomie gmin, ale agreguje je i udostępnia wyłącznie na poziomie powiatu lub województwa (np. długość dróg gminnych jest podawana w BDR wyłącznie na poziomie powiatu). Sądzimy, że w wielu przypadkach nie jest to spowodowane tajemnicą statystyczną, a innymi względami i powinno się tę sytuację jak najszybciej zmienić, bowiem ogranicza to możliwości prowadzenia analiz niezbędnych do prawidłowego zarządzania. Zmiany w tym zakresie nie będą zbyt kosztowne, a znacząco zmienią dostęp jednostek do wartościowych dla zarządzania danych statystycznych.
W niniejszym stanowisku pozwalamy sobie systemowo przedstawić naszą ocenę zbioru danych wyjściowych dostępnych w BDR GUS, sugerując, jakie dodatkowe dane są niezbędne do realizacji zadań własnych i zleconych - na podstawie naszych doświadczeń i analiz w systemie SAS oraz naszej bezpośredniej wiedzy, jako prezydentów i burmistrzów, o zarządzaniu miastami i potrzebach informacyjnych w tym zakresie. W ciągu ostatnich dwu lat rozszerzyliśmy zakres danych zbieranych w miastach o gospodarkę komunalną (sektor wodociągowo-kanalizacyjny oraz zbieranie i zagospodarowanie odpadów stałych) i komunalną gospodarkę mieszkaniową. Dane w tym zakresie zostały zebrane dotąd tylko raz (za 2007 r.). Kolejny cykl zbierania danych (za 2008 r.) rozpocznie się w przyszłym miesiącu. Niemniej jednak ze względu na krótki okres stosowania wskaźników dla tych dwóch sektorów usług - wnioski i nasze postulaty w tym zakresie mają charakter wstępny i będą potwierdzone po kolejnym cyklu zbierania danych i analiz. Jednak pewne obserwacje i tendencje są już wyraźnie widoczne i dlatego, ze wspomnianym powyżej zastrzeżeniem, zamieszczamy je także w niniejszym stanowisku.
Pozostałe wnioski i sugestie oparte są na kilku cyklach zbierania i analizowania danych z różnych źródeł bezpośrednich (miast) oraz ze statystyki publicznej, stąd wnioski te uważamy za silnie udokumentowane i wnosimy o ich uwzględnienie dla dobra realizacji misji statystyki publicznej jako źródła danych do zarządzania i porównywania kosztów oraz oceny wyników działań instytucji publicznych w Polsce. Warto tutaj przypomnieć, że art. 13 ust. 6 oraz art. 14 ust. 4 ustawy o statystyce publicznej zobowiązują GUS do zestawiania i analizowania danych w ujęciu odpowiednim do ustawowego usytuowania poszczególnych zadań publicznych.
Niniejsze stanowisko zawiera poniżej szczegółowe komentarze dotyczące sześciu sektorów usług publicznych: oświata, pomoc społeczna, kultura, transport (drogownictwo i transport publiczny), gospodarka komunalna i gospodarka mieszkaniowa jednostek samorządu, a także trzech dziedzin przekrojowych; finansów jednostek samorządu terytorialnego, uwarunkowań demograficznych i wskaźników zrównoważonego rozwoju, który w Polsce jest zobowiązaniem konstytucyjnym i ustawowym, także w prawodawstwie Unii Europejskiej.
Uwagi szczegółowe
Transport - w sektorze transportu zakres danych w BDR jest bardzo ubogi na poziomie gminy i praktycznie nie można go wykorzystać w badaniach Systemu Analiz Samorządowych. Duże zdziwienie budzi fakt, że jedynymi danymi w sektorze „Transport i łączność" w BDR są dane dotyczące transportu morskiego (ruch pasażerów w portach morskich oraz międzynarodowy obrót morski w portach morskich) które dotyczą zaledwie kilkunastu gmin spośród prawie 2,5 tysiąca jednostek, natomiast np. długość dróg gminnych jest dostępna dopiero na poziomie powiatu (jako suma dróg gminnych - co jest zupełnie nieprzydatne).
Demografia - dane zawarte w sektorze „Ludność" w BDR są wystarczające do przeprowadzenia ogólnej charakterystyki demograficznej gmin. Problem mogą stanowić jedynie dane dotyczące migracji zagranicznych, które nie uwzględniają faktycznego natężenia tego zjawiska w ostatnich latach. Uzupełnienie analiz demograficznych stanowią dane z sektora „Rynek pracy". Dane dotyczące pracujących, ze względu na zastosowaną przez GUS metodę badań nie uwzględniającą podmiotów zatrudniających do 9 osób, są dla gmin niewiarygodne i nie posiadają żadnej wartości analitycznej; co więcej - wprowadzają w błąd odbiorców, którzy nie wgłębili się w ograniczenia metodologiczne - których korzenie sięgają jeszcze okresu PRL. Powinny być prowadzone badania faktycznie pracujących, nie tylko według głównego miejsca pracy, ale także według miejsca zamieszkania. Obok podawania liczby pracujących ogółem ważne jest uwzględnienie podziału na sektory gospodarki narodowej. Zwraca także uwagę szczupłość danych dotyczących liczby bezrobotnych. Ze względu na znaczenie przedsięwzięć gmin dla rozwoju lokalnego (w tym rynku pracy) należy dane agregowane obecnie dla powiatów zestawiać także w podziale na gminy.
Kultura - w tym sektorze zakres danych dostępnych w BDR, które mogą być wykorzystane w zarządzaniu miastami jest bardzo niewielki. W SAS analizowane są informacje dla sześciu rodzajów instytucji kultury (1. centra, domy i ośrodki kultury, świetlice i kluby, 2. biura wystaw artystycznych, 3. biblioteki, 4. muzea, 5. teatry oraz 6. instytucje muzyczne) zaś w BDR można znaleźć kilka ogólnych danych w zakresie bibliotek oraz muzeów. Dane dla centrów i domów kultury są nieliczne i występują w układzie, który uniemożliwia ich wykorzystanie w SAS, przez co po raz drugi są one zbierane w miastach. W zakresie danych finansowych możliwe jest wykorzystanie tylko jednej informacji - wydatki z budżetu miasta na kulturę ogółem, pozostałych informacji brak.
Finanse jednostek samorządu terytorialnego - dane zawarte w zasobach statystyki publicznej oraz otrzymywane z Ministerstwa Finansów są wystarczające do przeprowadzenia ogólnej analizy sytuacji finansowej gminy.
Pomoc społeczna - dane dostępne w BDR są niewystarczające dla planowania i zarządzania pomocą społeczną na poziomie gminy. Ich zakres jest zbyt ubogi i są one zbyt ogólne - brakuje wyodrębnienia rodzajów usług świadczonych w ramach zadań pomocy społecznej, rodzajów domów pomocy społecznej czy ośrodków wsparcia - np. środowiskowych domów samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi, domów dziennego pobytu, schronisk, noclegowni, warsztatów terapii zajęciowych.
Komunalna gospodarka mieszkaniowa - w sektorze gospodarki mieszkaniowej zakres danych w BDR jest bardzo ubogi. Z kilkoma wyjątkami nie można wykorzystać go w monitoringu tego ważnego sektora, w tym w badaniach Systemu Analiz Samorządowych. Brakuje szczególnie informacji o mieszkaniowym zasobie gminy - liczby lokali mieszkalnych oraz użytkowych i ich powierzchni, o zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych rodzin o niskich dochodach, o lokalach socjalnych i zamiennych, zarządzaniu mieszkaniowym zasobem gminy, w tym zaległości w opłatach oraz kosztów utrzymania.
Oświata - wydatki jednostek samorządu terytorialnego poziomu gminnego i powiatowego na oświatę stanowią blisko 40% i jest to największa pozycja wydatkowa w budżetach, stąd dostęp do danych źródłowych i możliwość porównań między jednostkami jest niezwykle istotna. Od roku 2005 MEN poprzez kuratoria oświaty i z udziałem gmin zbiera dane w Systemie Informacji Oświatowej. Wobec tego faktu zaprzestaliśmy zbierania danych bezpośrednio od gmin i powiatów w ramach SAS, co czyniliśmy wcześniej. Niestety, dane z SIO są trudno dostępne i co roku musimy o nie osobno prosić, nie mając pewności, czy zbiór danych i wyliczonych na ich podstawie wskaźników nie przerwie się w jakimś momencie. Uważamy, że dane pochodzące z systemu SIO (oryginalnie zbierane na poziomie każdej szkoły) powinny być przekazywane z MEN do GUS i tam agregowane do poziomu gminy (lub w przyszłości - miejscowości w ramach gminy) i publicznie dostępne w BDR. Obecnie ZMP wylicza wskaźniki na podstawie danych z SIO, ponosząc znaczące nakłady finansowe na obróbkę danych. Jest to informacja publiczna i dostęp do niej powinien być zagwarantowany dla organizacji samorządowych - partnerów rządu w Komisji Wspólnej Rządu i ST, szczególnie biorąc pod uwagę skalę zaangażowania finansowego JST w obszarze oświaty i potencjalne zagrożenia stabilności ich finansów z tego powodu.
Usługi komunalne - zakres danych dostępnych w BDR w tym sektorze można ocenić jako niewystarczający, choć ilościowo jest to szeroki zasób. Niemniej informacje z BDR są bardzo ogólne, zarówno dla działu zbiorowego zaopatrzenia w wodę, odprowadzania ścieków jak i zagospodarowania odpadów komunalnych. Ponadto dane o miesięcznym dochodzie jednego mieszkańca, potrzebne do porównania cen usług komunalnych, można uzyskać z BDR tylko na poziomie województwa, co nie uwzględnia zróżnicowania w obrębie województwa (np. metropolia - tereny wiejskie).
Nasz sprzeciw budzi także fakt, że niektóre dane dotyczące gospodarki odpadami, niezbędne dla przygotowania planów gospodarki odpadami, a gromadzone rutynowo przez Główny Urząd Statystyczny, udostępniane są wyłącznie odpłatnie. Przykładowo za informację o liczbie budynków mieszkalnych objętych zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych w 2007 roku z formularza M-09 dla 7 gmin GUS pobrał od nas 366 zł, a dla 76 gmin 549 zł, zaś dane o liczbie budynków mieszkalnych (wg rejestru TERYT) dla 76 gmin kosztowały nas 1098 zł. Postulujemy, aby wszystkie informacje zbierane przez GUS poprzez coroczną sprawozdawczość, odnoszące się do jednostek samorząd terytorialnego lub te, które można zagregować do poziomu tych jednostek, były nieodpłatnie udostępniane na stronach BDR. Ograniczanie dostępu do informacji dotyczących jednostek administracyjnych (m.in. przez ustalanie wysokich kosztów uzyskania tych danych) jest sprzeczne z duchem ustawy o statystyce publicznej.
Rozwój zrównoważony - Związek Miast Polskich, we współpracy z zespołem pod kie-runkiem prof. Tadeusza Borysa z Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, Oddział w Jeleniej Górze, podjął pionierską próbę przygotowania listy wskaźników dotyczących wymiaru środowiskowego, ekonomicznego i społecznego zrównoważonego rozwoju w działaniach gminy oraz przygotował bazę pozwalającą na automatyczne wyliczenie ich dla każdej gminy, prezentację wyników i porównań między nimi. Dane źródłowe są czerpane z BDR, dzięki czemu baza informacyjna jest dostępna dla wszystkich gmin w kraju. Pozwala to na szerokie porównania i daje możliwość badania wpływu konkretnych działań gmin i polityk przez nie realizowanych, na stopień zrównoważenia rozwoju danej jednostki, oraz na szersze procesy rozwojowe, m.in. w kontekście polityk i funduszy Unii Europejskiej. Narzędzie to - tak jak cały SAS - jest publicznie dostępne w internecie.
Niemniej nawet do minimalnego obrazu rozwoju każdej gminy poprzez pryzmat wskaźników zrównoważonego rozwoju - brakuje nam dostępu do 26 danych wyjściowych w systemie statystyki publicznej - z różnych sektorów danych w ramach BDR. Zwracamy uwagę, że część z tych danych jest dziś zbierana, ale jest agregowana i prezentowana na poziomie powiatu i województwa, podczas gdy podmiotem, który realizuje politykę zrównoważonego rozwoju i musi mieć do tego narzędzia monitoringu i weryfikacji jest gmina.
Dane, których brakuje w BDR na poziomie gminnym lub w ogóle, a których możliwość uzyskania przetestowaliśmy w SAS na przestrzeni ostatnich kilku lat. Zarząd Związku Miast Polskich wnioskuje o taką modyfikację standardowych formularzy statystycznych, aby uzyskanie tych danych było możliwe. Ze względu na znaczenie tych danych dla doskonalenia zarządzania w gminach i powiatach oraz racjonalizacji gospodarki lokalnej, realizacja powyższych postulatów - nawet rozłożona w czasie - jest niezbędna. Za Zarząd Związku (-) Ryszard Grobelny PREZES ZWIĄZKU << powrót zobacz także artykuły |
|
|||||||||||||||||||||||||||||||||
