• Rachunkowość budżetowa bez tajemnic
• Budżet samorządów
• Finanse z odpowiedzialnością
• Przepisy prawne i orzecznictwo
• Jednostki finansów publicznych
• Prawo zamówień publicznych
• Finanse samorządowe
• Finanse pod kontrolą
• Fundusze unijne
• Dotacje ze środków publicznych
• Daniny publiczne
• Dobre książki

Uchwała rady gminy o zmianie budżetu – nadmiernie szczegółowa, a zarazem nie w pełni kompletna

W praktyce opracowywanych zmian uchwały budżetowej  ich autorzy częstokroć działając z zamiarem stworzenia kompletnych pozycji do planu finansowego jednostki budżetowej (po zmianach) zapominają o tym, że o sposobie wykonania budżetu (o rodzajach paragrafów wydatków) decyduje wyłącznie właściwy organ wykonawczy samorządu terytorialnego poprzez układ wykonawczy budżetu i zmiany do układu wykonawczego budżetu z art. 186 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych.

Równie częstą nieprawidłowością jest to, że po uchwaleniu uchwały budżetowej zapomina się o innych (niż budżet) jej treściach prawnych. Treści te, aczkolwiek powiązane z planem wydatków budżetu, stanowią mimo wszystko samodzielne postanowienia uchwały budżetowej. Inny błąd polega na tym, że zmieniając postanowienia o limicie wydatków budżetowych na dotacje pomija się potrzebę weryfikacji postanowienia o „przyznaniu dotacji" dla konkretnego podmiotu, tam, gdzie źródłem takiego postanowienia nie była odrębna uchwała lub zarządzenie, ale właśnie zapisy uchwały budżetowej.

UCHWAŁA NR KI - 411/ 95/09
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Krakowie
z dnia 18 marca 2009 r.

Kolegium Izby, działając na podstawie art. 12 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577; z późn. zm.) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591; z późn. zm.);

p o s t a n a w i a

1. wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności Uchwały Nr 251/XXXIV/2009 Rady Miejskiej w X z dnia 16 lutego 2009 r. w sprawie zmian w budżecie gminy na 2009 rok;
- w zakresie postanowień § 1 ust. 2, w tej części, w której dla zmniejszanych lub zwiększanych „wydatków bieżących budżetu" w obrębie: działu 600, rozdziału 60016, działu 750 rozdziałów 75011 i 75023, działu 801 rozdziału 80101, działu 854 rozdziału 85401, działu 921 rozdziału 92116 oraz działu 926 rozdziału 92101 - Rada Miejska ustaliła w postaci „paragrafów" rodzaje zmniejszanych lub zwiększanych wydatków;

2. wskazać naruszenie prawa w zakresie ustaleń zakwestionowanych w pkt. 1 polegające na:
-  naruszeniu przepisu art. 184 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z art. 186 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104; z późn. zm.) - poprzez podjęcie ustaleń o zmniejszeniu lub zwiększeniu limitów, o których szczegółowości (jako limitów z planów finansowych gminnych jednostek budżetowych) decyduje Burmistrz Miasta i Gminy X za pomocą przyjmowanego „układu wykonawczego budżetu na rok 2008" i zmian układu wykonawczego;

3. Wskazać sposób usunięcia naruszenia prawa z pkt. 1 (j.w.) - poprzez:
3.1. ograniczenie zakresu postanowienia z § 1 ust. 2 o zwiększeniu planu wydatków budżetu w dziale 600 (Transport i łączność), rozdziale 60016 (drogi publiczne gminne) - do treści właściwych dla „zwiększenia wydatków bieżących budżetu o kwotę 150.000 zł";
3.2. ograniczenie zakresu postanowienia § 1 ust. 2 o zwiększeniu planu wydatków budżetu w dziale 750 (Administracja publiczna) rozdziale 75011 (Urzędy wojewódzkie) - do treści właściwych dla „zwiększenia wydatków bieżących o kwotę 50.000 zł";
3.3. ograniczenie zakresu postanowienia § 1 ust. 2 o zwiększeniu planu wydatków budżetu w dziale 750 (Administracja publiczna) rozdziale 75023 (Urzędy gmin /miast i gmin/) - do treści właściwych dla „zwiększenia wydatków bieżących o kwotę 40.000 zł";
3.4. ograniczenie zakresu postanowienia § 1 ust. 2 o zmniejszeniu planu wydatków budżetu w dziale 801 (Oświata i wychowanie) rozdziale 80101 (szkoły podstawowe) - do treści właściwych dla „zmniejszenia wydatków na wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń o kwotę 9.450 zł";

3.5. ograniczenie zakresu postanowienia § 1 ust. 2 o zwiększeniu planu wydatków budżetu w dziale 854 (Edukacyjna opieka wychowawcza) rozdziale 85401 (świetlice szkole) - do treści właściwych dla „zwiększenia wydatków na wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń o kwotę 9.450 zł";

3.6. ograniczenie zakresu postanowienia § 1 ust. 2 o zwiększeniu planu wydatków budżetu w dziale 921 (Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego) rozdziale 92116 (biblioteki) - do treści właściwych dla „zmniejszenia wydatków bieżących o kwotę 65.000 zł";
3.7. ograniczenie zakresu postanowienia § 1 ust. 2 o zwiększeniu planu wydatków budżetu w dziale 926 (Kultura fizyczna) rozdziale 92601 (obiekty sportowe) - z wyłączeniem wydatków inwestycyjnych - do treści właściwych dla „zwiększenia wydatków bieżących o kwotę 365.000";
- w terminie do dnia .....2009 roku.

Uzasadnienie

1. Wymieniona we wstępie uchwała Nr 251/XXXIV/2009 Rady Miejskiej w X z dnia 16 lutego 2009 r. - przekazana została do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie w dniu 2 marca 2009 roku.

Uchwałą Nr 251/XXXIV/2009 Rada Miejska z powołaniem się na art. 184 ust. 1 pkt 1, 2, 4, 5, 6 i 14 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104; z późn. zm.) - postanowiła o zmianie niektórych ustaleń uchwały budżetowej na rok 2009 - czemu dała wyraz w § 1-§ 2 i w załącznikach do podjętej uchwały. Podana podstawa prawna odpowiada zakresowi merytorycznemu faktycznie dokonanych zmian w budżecie na 2009 rok.

Po zapoznaniu się z uchwałą Nr 251/XXXIV/2009 i jej porównaniem z budżetem gminy X na rok 2009" - wynikającym z „Uchwały budżetowej Gminy X na rok 2009 Nr 235/XXXI/2008 z dnia 22 grudnia 2008 r." (z uwzględnieniem zmian dokonanych przez Burmistrza Miasta i Gminy X) - Kolegium Izby stwierdziło, że w części ustaleń § 1 ust. 2 (o zmianie w planie wydatków, za wyjątkiem wydatków inwestycyjnych) Rada Miejska dopuściła się istotnego naruszenia dyspozycji art. 184 ust. 1 pkt 1 lit a w związku z art. 186 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104; z późn. zm.).

Stwierdzenie w uchwale zmieniającej budżet istotnych naruszeń prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 201 r. Nr 142, poz. 1591; z późn. zm.) - uzasadnia podjęcie przez Kolegium Izby działań przewidzianych w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 55, poz.577; z późn. zm.).

Dodatkowo w zakresie postanowień § 1 ust. 1 uchwały (o zmianach w planie dochodów budżetu) - Kolegium Izby zobowiązane jest zasygnalizować Radzie Miejskiej nieistotne naruszenie art. 184 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zaś w zakresie postanowień o zmianie w planie wydatków z § 1 ust. 2 (o zwiększeniu środków na dotacje podmiotowe dla instytucji kultury) - zasygnalizować nieistotne naruszenie art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123; z późn. zm.) w związku z treściami § 6 ust. 2 i załącznika nr 2.2. do uchwały budżetowej Nr 235/XXXI/2008.

2. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Rada Miejska w X jest „organem stanowiącym". Samorząd miasta i gminy X. działa przez dwa swoje organy - organ stanowiący (Radę Miejską) i organ wykonawczy gminy (Burmistrza Miasta i Gminy X). Według art. 18 ust. 2 pkt 4 tej powołanej ustawy, do wyłącznej właściwości Rady Miejskiej należy uchwalenie budżetu, a co za tym idzie również dokonywanie jego zmian. Przy czym poprzez przepis art. 63 pkt 3 powołanej ustawy - w zakresie szczegółowych zasad prowadzenia gospodarki finansowej przez Miasto i Gminę X - ustawodawca uściślił, że znajdują one wyraz w ustawie odrębnej. Podobnie przepis art. 216 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. w zakresie szczegółowego „sposobu" gromadzenia środków publicznych i „dysponowania" nimi na cele publiczne (zgodne z zadaniami gmin) prawo odsyła do ustaw odrębnych.

Ustawą doprecyzowującą zasady gospodarki finansowej prowadzonej przez Miasto i Gminę X jest ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

W przepisie art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych określono zakres ustaleń finansowych rocznej uchwały budżetowej. Powołany przepis doprecyzowuje jednocześnie zakres szczegółowości decyzji Rady Miejskiej o uchwalanych dochodach, wydatkach oraz przychodach i rozchodach budżetu gminy X. Według art. 184 ust. 1 pkt 1 ustawy - dochody Rada Miejska winna planować w szczegółowości źródeł dochodów i działów klasyfikacji budżetowej - wraz z wyodrębnieniem „dochodów bieżących" i „dochodów majątkowych" - w rozumieniu art. 165a ust. 3 i 4 ustawy o finansach publicznych.

Z kolei według art. 184 ust. 1 pkt 2 tej ustawy - wydatki budżetu Rada Miejska planuje w uchwale budżetowej z podziałem na:

(1) wydatki bieżące - w szczegółowości dział i rozdział - z wyodrębnieniem:
(a) wynagrodzeń i pochodnych od wynagrodzeń, (b) wydatków przyjmujących formę dotacji budżetowej, (c) wydatków na obsługę długu, (d) wydatków zabezpieczających przypadające w danym roku spłaty z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych dla zobowiązań osób trzecich; oraz z podziałem na:

(2) wydatki majątkowe (w tym inwestycyjne).

Budżet Miasta i Gminy X na rok 2009 - Rada Miejska uchwaliła w szczegółowości zgodnej z art. 184 ust. 1 ww. ustawy, czego wyrazem jest „uchwała budżetowa Gminy X na rok 2009 Nr 235/XXXI/2008 z dnia 22 grudnia 2008 r.".

Po uchwaleniu budżetu przez Radę Miejska nastąpiło opracowanie przez Burmistrza „układu wykonawczego budżetu" z art. 186 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym „wykonywanie budżetu" mieści się w gestii Burmistrza. Układ wykonawczy budżetu gminy X na rok 2009 znalazł wyraz w zarządzeniu nr 1/2009 Burmistrza Miasta i Gminy X z dnia 8 stycznia 2009 r. Poprzez układ wykonawczy - dochody i wydatki budżetu przyjęte przez Radę Miejską w szczegółowości z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych Burmistrz doprecyzowywał „do paragrafu dochodów i wydatków".

Przyjęte przez Burmistrza podziałki klasyfikacyjne „paragraf wydatków" uściśliły więc formę prawną realizacji każdego wydatku ustalonego przez Radę Miejską w budżecie na rok 2009. Układ wykonawczy zarazem przypisał realizację dochodów i wydatków (w działach - rozdziałach - paragrafach) do planów finansowych poszczególnych jednostek budżetowych gminy - czyli: Urzędu Miasta, szkół i przedszkoli, Ośrodka Pomocy Społecznej i innych gminnych jednostek budżetowych. Suma ogólnych kwot z planów finansowych jednostek budżetowych odpowiada wielkościom z układy wykonawczego, który z kolei jest zgodny z budżetem uchwalonym przez Radę Miejską, a zarazem budżetem zmienianym przez Radę, a także przez Burmistrza w zakresie jego kompetencji ustawowych i uprawnień nadanych mu w § 12 pkt 5 uchwały budżetowej na 2009 rok.

Z powołanych powyżej przepisów ustawowych wynika więc, że miarą zakresu szczegółowości decyzji Rady Miejskiej o budżecie, a co za tym idzie o jego zmianach, jest przepis art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, a zarazem szczegółowości budżetu przyjętej w uchwalonej przez Radę uchwale budżetowej.

Odnosząc powyższe do ustaleń kwestionowanego § 1 ust. 2 uchwały zmieniającej budżet Nr 251/XXXIV/2009 - należy stwierdzić, że w postanowieniach wymienionych w pkt. 3 sentencji niniejszej uchwały Kolegium Izby, Rada Miejska przy dokonywaniu „zmiany budżetu" wkroczyła w wyłączne kompetencje Burmistrza, gdyż zadecydowała, że „zmniejszane" lub „zwiększane" wydatki bieżące budżetu (w określonym dziale i rozdziale budżetu) dotyczyć będą ustalonych przez Burmistrza (w układzie wykonawczym) limitów z planów finansowych Urzędu w zakresie:

§ 4270 - zakupu usług remontowych;

§ 4210 - zakupu materiałów i wyposażenia;

§ 4300 - zakupu usług pozostałych.

W odniesieniu do zmian wydatków w dziale 801 (Oświata i wychowanie) rozdziale 80101 (szkoły podstawowe) a także rozdziale 85401 (świetlice szkole) - Rada poprzez § 1 ust. 2 uchwały postanawia także o pomniejszeniu i powiększeniu określonych w dotychczasowym przyjętym przez Burmistrza układzie wykonawczym i planach szkół - wydatkach z tytułu:
§ 4010 - wynagrodzeń osobowych pracowników;

§ 4110 - składek na ubezpieczenia społeczne;

§ 4120 - składek na Fundusz Pracy.

Tymczasem w zgodzie z art. 184 ust. 1 pkt 2 lit a. ustawy o finansach publicznych, sprawą Rady Miejskiej było podjąć decyzję odnośnie zmiany budżetu w ww. działach i rozdziałach - ograniczając ją do kwot specyfikowanych jako „wydatki bieżące", a w zakresie działu 801 i działu 854 do kwot specyfikowanych ogólnie na „wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń".
 
Dopiero po uchwaleniu przez Radę uchwały o zmianie budżetu, rzeczą Burmistrza okazywało się być właściwe dla ww. zwiększeń i zmniejszeń wydatków budżetu - ustalenie „paragrafów wydatków" i ich przypisanie do planów podległych Burmistrzowi jednostek budżetowych. Dlatego dokonana w uchwale Nr 251/XXXIV/2009 specyfikacja wydatków „na paragrafy" powinna się była dokonać drogą suwerennej decyzji Burmistrza o zmianie układu wykonawczego i wprowadzenia zmian do planów finansowych właściwych jednostek budżetowych. To bowiem Burmistrz, poprzez zmianę układu wykonawczego budżetu, był wyłącznie właściwy do decydowania o „sposobie" (paragrafach) wykonania wydatków budżetu w podległych mu jednostkach budżetowych.

Mając na względzie to, że poprzez kwestionowane postanowienia § 1 ust. 2 uchwały Rada Miejska w X wykroczyła poza swoje kompetencje w zakresie stanowienia o budżecie gminy (z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych), a zarazem ze względu na naruszenie przez Radę wyłącznych kompetencji Burmistrza (z art. 186 ust. 1 pkt 1 tej ustawy), jako organu wykonującego budżet - uzasadnione jest zakwestionowanie powyższych ustaleń uchwały Nr 251/XXXIV/2009, jak również umotywowany jest wskazany przez Kolegium Izby sposób usunięcia istotnych naruszeń prawa.

3. Dodatkowo Kolegium Izby wskazuje na dwa inne uchybienie prawne w niektórych ustaleniach uchwały Nr 251/XXXIV/2009, jako „nieistotne naruszenia prawa" - w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Ich korekta, drogą uzupełnienia uchwały, może nastąpić wraz z usunięciem wcześniej wskazanych istotnych naruszeń prawa.
 
W § 1 ust. 1 uchwały Nr 251/XXXIV/2009 wyspecyfikowano zakres zmienianych dochodów za pomocą kwot opisanych podziałkami: „dział - rozdział - paragraf dochodów". Nie jest to określenie kompletne, ponieważ powołany wcześniej przepis art. 184 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych wymagał, aby zmiany w planie dochodów dokonać również z podziałem na „dochody bieżące" i „dochody majątkowe". Wymóg ten spełniła uchwała budżetowa Nr 235/XXXI/2008, natomiast nie dochowuje go kwestionowana uchwala zmieniająca budżet Nr 251/XXXIV/2009.

Dodatkowo należy zaznaczyć, że uchwała budżetowa Miasta i Gminy X na rok 2009 wyraża dochody za pomocą dwóch załączników: załącznika nr 1 (dochody wg źródeł) oraz załącznika nr 1.1. (dochody wg działów, rozdziałów i paragrafów dochodów z podziałem na bieżące i majątkowe). Kwestionowana uchwała z dnia 16 lutego 2009 r. w zakresie zmian dochodów nie dokonuje uściśleń miarodajnych dla treści obowiązującego załącznika nr 1 do uchwały budżetowej. Braki tego rodzaju prowadzą do naruszenia zasad poprawnej legislacji z odpowiednio stosowanego § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908).

Drugą wadą nieistotnego naruszenia prawa jest brak odniesienia się w zmieniającej uchwalę budżetową uchwale Nr 251/XXXIV/2009 - do treści § 6 ust. 2 i załącznika nr 2.2. do uchwały budżetowej Nr 235/XXXI/2008. W kwestionowanym § 1 ust. 2 Rada Miejska zmienia również wydatki budżetu w dziale 921, rozdziale 92109 (domy i ośrodki kultury, świetlice i kluby) poprzez zwiększenie limitu na dotacje podmiotowe o kwotę 50.000 zł, nie decydując równocześnie, kto ma tego rodzaju dotację otrzymać.

Budżet uchwalony na 2009 rok niewątpliwie zabezpiecza środki na wypłatę dotacji podmiotowych dla wymienionych imiennie w „uchwale budżetowej" gminnych instytucji kultury. Natomiast ustaleniu uchwały zmieniającej Nr 251/XXXIV/2009 nie towarzyszy postanowienie Rady Miejskiej o przyznaniu dotacji dla określonej (konkretnej) istniejącej instytucji kultury. Po przyznaniu dotacji, dotację podmiotową przekazuje Burmistrz kierując się postanowieniem o jej „przyznaniu" i w zgodzie z „limitem środków" na tego rodzaju wydatki budżetu.

Sprawą Rady w uchwale zmieniającej uchwałę budżetową było zatem również „przyznanie" dotacji podmiotowej dla gminnej instytucji kultury na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu dotacji kulturalnej, bądź weryfikacja tego rodzaju postanowienia „o przyznaniu dotacji" zapisanego w uchwale budżetowej. Tymczasem uchwałą Nr 251/XXXIV/2009 Rada Miejska zwiększyła środki na dotacje podmiotowe bez jednoczesnej weryfikacji uprzednio podjętego postanowienia o „przyznaniu dotacji" dla konkretnej (istniejącej) instytucji kultury - czego wyrazem byłaby zmiana załącznika nr 2.2. do uchwały budżetowej Nr 235/XXXI/2008 z dnia 22 grudnia 2008 r.

W tej więc części uchwala zmieniająca uchwałę budżetowe jest niekompletna. Zasadne staje się przez to uzupełnienie uchwały Nr 251/XXXIV/2009 o stosowne zmiany dotyczące kwoty dotacji podmiotowych przyznanych dla istniejącej gminnej instytucji kultury z rozdziału 92109 - wymienionej w załączniku nr 2.2. do uchwały budżetowej Nr 251/XXXIV/2009, bądź jej uzupełnienie o „nazwę" i „kwotę" dotacji dla gminnej instytucji kultury nowo tworzonej przez Radę Miejską w roku 2009.

Mając na względzie stwierdzone wady istotnego naruszenia przez Radę Miejską w X zakresu swoich kompetencji do stanowienia o budżecie gminy na rok 2009 - Kolegium Izby orzekło, jak w sentencji.