• Rachunkowość budżetowa bez tajemnic
• Budżet samorządów
• Finanse z odpowiedzialnością
• Przepisy prawne i orzecznictwo
• Jednostki finansów publicznych
• Prawo zamówień publicznych
• Finanse samorządowe
• Finanse pod kontrolą
• Fundusze unijne
• Dotacje ze środków publicznych
• Daniny publiczne

Rozliczenia jednostek sektora finansów publicznych z budżetem a odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (cz. I)

Jednostki sektora finansów publicznych powiązane są z budżetem metodą budżetowania brutto lub budżetowania netto. Prawidłowość rozliczeń niektórych jednostek sektora finansów publicznych z właściwym budżetem objęta jest reżimem odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych¹.

Istota budżetowania brutto polega na objęciu dochodów i wydatków planem budżetowym w pełnej wysokości. Całość dochodów gromadzonych przez jednostkę budżetową odprowadzana jest do budżetu, a jej wydatki, bez względu na wielkość zgromadzonych dochodów lub nawet brak dochodów - pokrywane są z budżetu w ramach limitu określonego w planie finansowym. Budżetowanie brutto w polskim systemie finansów publicznych obejmuje jednostki budżetowe.

Forma budżetowania brutto służy ścisłej ewidencji wydatków publicznych i ułatwia kontrolę wykonania budżetu zgodnie z preliminarzem. Z drugiej strony nie przyczynia się do racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi, zarówno po stronie dochodowej poprzez pełną i terminową realizację dochodów publicznych, jak i po stronie wydatków. Brak motywacji do oszczędnego wydatkowania wynika z wygasania z upływem roku budżetowego kredytów budżetowych, a podstawą planów finansowych na następny rok budżetowy najczęściej są wielkości wydatków zrealizowanych w roku minionym.

Budżetowanie netto (inaczej: gospodarkę budżetową netto, gospodarkę pozabudżetową) realizują tworzone przy jednostkach budżetowych gospodarstwa pomocnicze, opierają się na niej instytucje rachunku dochodów własnych (art. 22 ustawy o finansach publicznych²), funduszy motywacyjnych (art. 23) oraz zakłady budżetowe (art. 24). Przychody uzyskane z działalności nie są odprowadzane do budżetu, ale przeznaczone na sfinansowanie kosztów działania tej jednostki bądź też funkcjonowania macierzystej jednostki budżetowej.

Zakres budżetowania ograniczony jest do wyniku finansowego. Jako zalety budżetowania netto wskazuje się istnienie dodatkowego, w miarę stabilnego systemu finansowania wydatków, pokrywającego część kosztów statutowej działalności jednostki budżetowej oraz oszczędności środków publicznych przeznaczonych na realizację zadań publicznych poprzez kupowanie usług od własnego gospodarstwa pomocniczego po jego kosztach własnych, zamiast zakupu na zewnątrz po cenach rynkowych³. Wśród wad gospodarki pozabudżetowej wskazać należy brak ponoszenia ryzyka gospodarczego i odpowiedzialności za wynik finansowy, co powoduje, że skutki błędnej decyzji ponosi budżet państwa lub jednostki samorządu terytorialnego⁴.

Prawidłowość i terminowość dokonywania rozliczeń z budżetem państwa lub budżetem jednostki samorządu terytorialnego przez jednostki budżetowe, gospodarstwa budżetowe lub zakłady budżetowe objęta jest reżimem odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Deliktami finansowymi w tym zakresie są następujące czyny:

1. niedokonanie wpłaty lub nieterminowe dokonanie wpłaty do budżetu w należnej wysokości nadwyżki dochodów własnych przez jednostkę budżetową;
2. niedokonanie wpłaty lub nieterminowe dokonanie wpłaty do budżetu w należnej wysokości nadwyżki środków obrotowych przez zakład budżetowy;
3. niedokonanie wpłaty lub nieterminowe dokonanie wpłaty do budżetu w należnej wysokości części zysku przez gospodarstwo pomocnicze jednostki budżetowej.

Zasady, tryb i terminy przekazywania dochodów należnych Skarbowi Państwa określa przede wszystkim ustawa o finansach publicznych⁵ oraz przepisy wykonawcze, w szczególności rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie szczegółowego sposobu wykonywania budżetu państwa⁶ oraz rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną⁷.

W odniesieniu do jednostek samorządowych zasady, tryb i terminy przekazywania należnych jej dochodów określa m.in. ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego⁸ oraz ustawa o podatkach i opłatach lokalnych⁹. Szczegółowe zasady w tym zakresie może określać, na podstawie przepisów szczególnych, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Reżim odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansowej nie obejmuje nieprzekazania lub nieterminowego przekazania dochodów z podatków lub ceł, także w przypadku, gdy nastąpił już ich pobór. Zgodnie z art. 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, odpowiedzialność nie dotyczy należności celnych i należności podatkowych¹⁰. Wyłączenie dotyczy także kwot wynikających z udziału jednostek samorządu terytorialnego we wpływach z podatków dochodowych od osób fizycznych i prawnych, stanowiących należny jednostce samorządu terytorialnego dochód z należności podatkowych. Nieodprowadzenie do urzędu skarbowego zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych, skutkiem czego była konieczność zapłaty odsetek nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych i nie może być oceniana przez organy orzekające w tych sprawach.

„Zgodnie bowiem z art. 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, przepisów tej ustawy nie stosuje się, między innymi, do należności podatkowych stanowiących dochody budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. GKO zwraca uwagę na to, ze zagadnienia związane z nieprawidłowościami dotyczącymi opłacania podatków sankcjonuje ustawa z dnia 10 września 1999 r. - Kodeks karny skarbowy"¹¹.

1. Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.).
2. Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm).
3. W. Wójtowicz, A. Gorgol, A. Kuś, A. Niezgoda, P. Smoleń, Zarys finansów publicznych i prawa finansowego, Kraków 2005, s. 51-52 oraz E. Chojna-Duch, Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne, Warszawa 2004, s. 110.
4. O metodach finansowania brutto lub netto jednostek sektora finansów publicznych zob. więcej w: L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 19-29 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, SIP LEX 2007/2008.
5. Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.).
6. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego sposobu wykonywania budżetu państwa (Dz. U. Nr 285, poz. 2854 z późn. zm.).
7. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783 z późn. zm.).
8. Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539 z późn. zm.).
9. Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 z późn. zm.).
10. Zob.: L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz, Warszawa 2008, s. 89-91.
11. Orzeczenie GKO z dnia 18 czerwca 2007 r., DF/GKO/Odw.-4900-29/33/07/1561, 32/43/2005/327, Biuletyn orzecznictwa w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych 2007, nr 3, poz. 19).

Ludmiła Lipiec-Warzecha jest radcą prawnym, wykładowcą, autorką kilkudziesięciu publikacji, przede wszystkim z zakresu finansów publicznych, w tym: Komentarza do ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (SIP Lex 2008), Komentarza do ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Wolters Kluwer 2008), Komentarza do ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi  (SIP Lex 2009) oraz Komentarza do ustawy o obligacjach (Wolters Kluwer 2010).