• Budżet samorządów
• Rachunkowość budżetowa bez tajemnic
• Finanse z odpowiedzialnością
• Przepisy prawne i orzecznictwo
• Jednostki finansów publicznych
• Prawo zamówień publicznych
• Finanse samorządowe
• Finanse pod kontrolą
• Fundusze unijne
• Dotacje ze środków publicznych
• Daniny publiczne

Co się dzieje w województwach?

Raporty niezależnych ośrodków badawczych wystawiają krytyczną opinię procedurom związanym z wyborem projektów w regionach

Systemy wyboru projektów w części regionów są zbyt restrykcyjne, biurokratyczne i nie gwarantują ochrony przed nieprawidłowościami i korupcją - taką opinię wystawiły samorządowcom niezależne ośrodki badawcze. Tylko niektóre województwa potraktowały te sygnały poważnie.

W ramach funduszy UE na lata 2007-2013 na regionalne programy operacyjne przeznaczono 16,6 mld euro. Ale samorządy dostały coś więcej niż ogromne pieniądze. W odróżnieniu od funduszy na lata 2004-2006, dostały też wolną rękę w ustaleniu, kto, na co i na jakich zasadach ma otrzymać dotacje. Pierwszy rok wykorzystania tej ogromnej puli pieniędzy przyniósł jednak rozczarowanie. Do połowy listopada podpisano umowy tylko na 1,2 mld zł, a wartość płatności dla beneficjentów wyniosła zaledwie 49,9 mln zł, co stanowi niecałe 0,2 proc. alokacji.

Przyczyn tak niskiego wykorzystania można wymienić dosyć sporo. Między innymi wciąż zmieniające się otoczenie prawne (np. nowe prawo środowiskowe), co jest sprawą niezależną od  samorządowców. Ale oni sami też ponoszą część winy za brak sukcesów. Przygotowane przez regionalnych urzędników procedury okazały się tak skomplikowane i nieprzejrzyste, że utrudniają życie beneficjentom.

Wzorcowe kryteria

Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych Lewiatan przeanalizowała kryteria formalne, jakie muszą spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o dotacje z RPO. - Nie chodziło nam o piętnowanie samorządów. Chcieliśmy tylko pokazać dobre praktyki - mówi Marzena Chmielewska z PKPP Lewiatan. I dlatego opracowano kryteria wzorcowe, które zdaniem ekspertów Lewiatana z jednej strony zabezpieczają interesy instytucji odpowiedzialnych za podział dotacji, a z drugiej strony są przyjazne dla przedsiębiorców. - Wyniki naszej analizy nie napawają jednak optymizmem - dodaje Chmielewska. Okazało się, że żadne województwo nie przygotowało takiej procedury oceny formalnej, aby w 100 proc. odpowiadało kryteriom wzorcowym. Najlepsze wyniki to 52-56 proc., osiągnięte przez województwo śląskie, kujawsko-pomorskie i warmińsko-mazurskie. Na przeciwnym biegunie znalazły się małopolskie (11 proc. zgodności), zachodniopomorskie i lubuskie ( po 26 proc.).

- Zgłasza się do nas mnóstwo przedsiębiorców, którzy narzekają, że kryteria są niezrozumiałe i zbyt restrykcyjna jak na małe i średnie firmy - potwierdza Czesław Krupa, dyrektor Izby Rzemiosła i Przedsiębiorczości w Nowym Sączu. - Niepokoi bardzo różna jakość stosowanych w regionach kryteriów formalnych, z których bardzo wiele nie ma żadnego merytorycznego uzasadnienia lub jest niezrozumiała czy niejednoznaczna - uzupełnia Chmielewska.
Przykład kryterium niepotrzebnego: wymóg potwierdzenia podpisem każdej strony kopii za zgodność z oryginałem, wymóg parafowania wniosku długopisem z niebieskim tuszem (woj. lubuskie), zbyt ogólnego - poprawność i kompletność wniosków (woj. małopolskie), czy niejasnego - zgodność z innymi dokumentami strategicznymi (woj. wielkopolskie). W badaniach Lewiatana wyszło także na jaw, że część województw w ramach oceny formalnej tak naprawdę dokonuje wstępnej oceny merytorycznej. Bo jak inaczej traktować ocenę budżetu (poprawność wyliczeń, racjonalność wydatków itp.), ocenę wykonalności projektu (kondycja finansowa projektodawcy, źródła finansowania itp.), ocenę trwałości projektu czy ocenę zgodności z różnymi celami i strategiami. By rzeczywiście zbadać te kwestie konieczna jest dość gruntowna analiza zawartości projektu, a tego nie powinno się dokonywać na etapie oceny formalnej.

Urzędnicy (za często) decydują

W ramach perspektywy 2004-2006 usunięto lub uproszczono wiele irracjonalnych kryteriów formalnych po przetestowaniu ich na beneficjentach. Szkoda, że samorządy powtarzają te same błędy. Na ocenie formalnej w tegorocznych konkursach odpadało przeszło 50 proc. wniosków projektowych, a wraz z nimi wiele innowacyjnych i merytorycznie dopracowanych pomysłów. Ale błędy samorządowców nie kończą się na zbytnim formalizmie. Instytut Sobieskiego zbadał przygotowane przez nich systemy oceny merytorycznej. - Proces selekcji projektów nie jest dostatecznie zabezpieczony przed nieprawidłowościami i korupcją - konkluduje Małgorzata Brennek, koordynator projektu ,,Przejrzyste fundusze strukturalne'' z Instytutu. Instytut podkreśla, że nie wszystkie samorządy stosują najlepsze praktyki. Ma to też odniesienie do prac komisji oceniających projekty (tzw. KOP-y). Są komisje złożone z urzędników oraz asesorów pochodzących z otwartego naboru, które dokonują całościowej oceny wniosków zgodnie z kryteriami merytorycznymi i strategicznymi. Takie rozwiązanie wydaje się najlepsze, tak przewidują standardy rekomendowane przez Komisję Europejskiej. Ale są również takie KOP-y, gdzie ocena strategiczna jest zarezerwowana wyłącznie dla wchodzących w jej skład urzędników (np. mazowieckie) lub dokonuje jej odrębna grupa oceniająca działająca poza komisją (np. pomorskie) albo zarząd województwa (w przypadku większości województw).

W jednym z regionów (świętokrzyskie) zamiast KOP-u powołano zespoły oceniające złożone tylko z  urzędników, którzy samodzielnie dokonują oceny merytorycznej bez pomocy ekspertów. - To złe rozwiązania z dwóch powodów. Po pierwsze, urzędnicy świetnie znają się na paragrafach i przepisach, ale gorzej jest z wiedzą praktyczną. Po drugie, o wiele silniejsze są podejrzenia, że dotacje dostają nie ci beneficjenci, którzy mają najlepsze projekty, ale ci, którzy mają najlepsze kontakty z urzędem. Problem ten pojawił się podczas podziału funduszy na lata 2004-2006, dlatego resort rozwoju  dopuścił do oceny ekspertów zewnętrznych - podkreśla Ewa Fedor z Konfederacji Pracodawców Polskich.

Niejasne kryteria

Jeśli chodzi o uznaniowość w ocenie projektów, to szerokie pole stwarza tutaj ocena strategiczna. Trudno pozbawić zarządy województw możliwości oceny projektów pod względem kryteriów strategicznych, ale powinny być one publicznie dostępne oraz jasne i mierzalne. - Dziś żaden samorząd nie spełnia powyższych warunków - podkreśla Brennek. Budzi to duży niepokój biorąc pod uwagę proporcjonalną wagę tej oceny w stosunku do oceny merytorycznej. W jej wyniku projekt może bowiem otrzymać nawet od 20 do 30 proc. maksymalnej ilości punktów. Trudno również zrozumieć zasadność wyłączenia ekspertów z udziału w ocenie strategicznej, w tych wypadkach, kiedy jest ona dokonywana w ramach KOP.

W niektórych województwach zarząd ma również prawo kierować się dodatkowymi kryteriami przed podjęciem decyzji o dofinansowaniu. Najbardziej kuriozalne rozwiązanie w tym względzie przyjęto w województwie mazowieckim, gdzie zarząd może oceniać projekty pod względem bliżej nie zdefiniowanego „kryterium bieżących potrzeb". Za jego spełnienie można otrzymać nawet 5 punktów. To bardzo dużo, biorąc pod uwagę, iż o przyznaniu dotacji nierzadko decyduje różnica pół punktu. -- Tego rodzaju rozwiązania stanowią ewidentne zaproszenie do nacisków politycznych i korupcji - zauważa Brennek.

Co więcej, zdaniem Instytutu komitety monitorujące nie spełniają swojej roli. W ich skład obok urzędników wchodzą przedstawiciele różnych instytucji - tzw. partnerów społeczno-gospodarczych. Komitety pełnią kluczową rolę w procesie selekcji projektów, zatwierdzając kryteria oceny projektów. Tymczasem z badań wynika, że w przypadku większości komitetów strona społeczna wykazuje się słabą orientacją w poruszanej tematyce i niskim poziomem zaangażowania w dyskusję. Wynik jest taki, że decydujący głos mają przedstawiciele administracji. Za to wygląda na to, że samorządy dosyć dobrze poradziły sobie pod względem zabezpieczenia przed konfliktem interesów. Konflikt może się pojawić, ponieważ eksperci oceniający wnioski są też często praktykami, którzy sami biorą udział w przygotowaniu i realizacji projektów.

Większość województw posłużyło się modelowym wzorem deklaracji poufności i bezstronności zawartym w wytycznych ministerstwa rozwoju regionalnego (np. podlaskie, lubelskie, kujawsko-pomorskie). Niektóre instytucje zarządzające poszły jeszcze dalej, uzupełniając dokument o całkowity zakaz uczestnictwa ekspertów w przygotowaniu wniosków i dokumentacji projektowej będącej przedmiotem procedury konkursowej (np. dolnośląskie, małopolskie i zachodniopomorskie). Szkoda jedynie, że tylko dwa województwa (dolnośląskie i małopolskie) przewidziały także sankcje karne za podawanie w deklaracjach nieprawdy.

Wiele hałasu o nic?

Co na te druzgocące opinie samorządowcy? Przede wszystkim stają okoniem i w pierwszym odruchu nie dopuszczają do siebie żadnej krytyki. Władze Mazowsza uważają, że wokół kryterium ,,bieżących potrzeb'' robi się wiele hałasu o nic. Oznacza ono tylko tyle, że samorząd chce mieć możliwość reagowania na wydarzenie ważne dla rozwoju regionu, których nie da się wcześniej przewidzieć. - Jego użycie nie jest koniecznością przy ocenianiu każdego projektu, a jedynie możliwością - wyjaśnia Hanna Maliszewska z mazowieckiego urzędu marszałkowskiego. Świętokrzyskie obstaje, że komisja złożona z samych urzędników jest bardzo dobrym rozwiązaniem.

- Teza, że taki system oceny niesie za sobą wysokie ryzyko korupcji i nieprawidłowości jest krzywdząca dla tych pracowników - uważa Aleksandra Woźniak, kierownik oddziału zarządzania RPO w świętokrzyskim urzędzie marszałkowskim. I podkreśla, że urzędnicy są dobierani do komisji wedle odpowiedniej wiedzy (np. ekonomista, specjalista ds. infrastruktury ochrony środowiska, dróg, kultury, ochrony zdrowia, społeczeństwa informacyjnego itp.). Wszyscy zapytani podkreślają, że ich systemy przeszły audyt zgodności i mają akceptacje wszystkich wymaganych instytucji. 

Jest jednak światełko w tunelu. Okazuje się bowiem, że część samorządów po pierwszej nerwowej reakcji, po pewnym czasie zaczyna się przejmować krytyką. Tak było przykładowo z województwem małopolskim. Jeszcze we wrześniu 2008 r. władze małopolskie wysłały do PKPP Lewiatan sprostowanie i generalnie utrzymywały, że ich system oceny formalnej jest bardzo dobry i elastyczny. Ale po pewnym czasie zleciły zewnętrznej firmie, by sprawdziła procedury.

- Wyniki tego badania pozwolą na identyfikację ewentualnych słabych punktów systemu wyboru projektów oraz podjęcie dodatkowych działań w celu poprawy funkcjonalności tego systemu - informuje Maciej Kilijański z małopolskiego urzędu marszałkowskiego.

Prace nad uproszczenie systemu zostały podjęte także w woj. lubuskim. - Pod koniec października komitet monitorujący przyjął nowe i znacznie uproszczone kryteria stosowane podczas oceny formalnej wniosków - mówi Marcin Jabłoński, marszałek woj. lubuskiego. - Zmiany dotyczą m.in. rezygnacji z niebieskiego tuszu długopisu i parafek na każdej ze stron. Prościej będzie teraz wypełnić wniosek i biznesplan, trzeba będzie też składać mniej załączników, a kryteria zostaną doprecyzowane - wyjaśnia.

Tym samorządom, które są oporne na zmianę swoich systemów ,,pomóc'' może Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. O ile wcześniej minister Elżbieta Bieńkowska uważała, że samorządy mogą w pełni o sobie decydować, o tyle ostatnio straciła do nich cierpliwość. Jednym z powodów była podjęta przez resort akcja Proste Fundusze. Okazało się, że najwięcej uwag zgłosili potencjalni beneficjenci właśnie regionalnych programów operacyjnych. Wbrew początkowym obiekcjom ministerstwo rekomenduje jednak samorządom pewne zmiany. - Trzeba mieć nadzieję, że samorządy przejdą ewolucję od nadmiernego rygoryzmu do elastyczności w jak najszybszym tempie. Nie możemy sobie pozwolić na to, aby to przejście miało zająć 5-6 lat - dodaje Marzena Chmielewska z Lewiatana.

Autorka jest dziennikarką ,,Rzeczpospolitej'', specjalizuje się w tematyce pozyskiwania dotacji unijnych.